Nota Arci sul Regionalismo Differenziato

L’autonomia differenziata delle Regioni passa senza dubbio dalla riforma del Titolo V della Costituzione, attuata mediante la legge costituzionale n. 3/2001. L’attuazione della norma segna lo spartiacque tra un vecchio assetto costituzionale, in base al quale le Regioni si potevano considerare enti amministrativi, più che di governo, perché comunque soggetti al “controllo” centrale operato dallo Stato, ed un assetto nuovo in cui alle Regioni, insieme a Comuni, Province e Città Metropolitane, è riconosciuta potestà legislativa in alcune materie di grande rilevanza, acquisendo dunque una effettiva autonomia.
Prima della riforma del Titolo V della Costituzione il regionalismo si è caratterizzato quale sistema di governo territoriale sostanzialmente ancorato al potere “centrale” dello Stato. Tutto ciò fino agli anni ’90 quando, anche in ragione di un mutato contesto nazionale – soprattutto in relazione alle inchieste di Tangentopoli – ed internazionale – con la globalizzazione economica ed il consolidamento dell’Unione Europea – si fece strada un’idea di regionalismo differente, con sempre maggiori funzioni e maggiore autonomia. Sono gli anni delle Leggi Bassanini che in sostanza hanno delegato il Governo ad adottare le disposizioni necessarie a trasferire alle Regioni ed agli enti locali funzioni e compiti amministrativi, rafforzando il ruolo delle autonomie.
La riforma del Titolo V della Costituzione ha sancito un effettivo cambio di prospettiva nel rapporto tra Stato e Regioni, con l’intenzione di assegnare alle Regioni tutti gli strumenti necessari a garantire quel ruolo di governo politico che fino a quel momento non era stato esercitato. In questo senso diviene fondamentale la revisione dell’art. 117 della Costituzione che definisce le materie di potestà legislativa esclusiva dello Stato, le materie di potestà legislativa concorrente tra Stato e Regioni ed assegna tutto quanto non specificato, le materie residuali, alla potestà legislativa delle Regioni.


Lo stesso art. 116, inoltre, ha previsto la possibilità di richiedere maggiore autonomia non solo in relazione alle materie di potestà legislative concorrente ma anche in alcune di quelle la cui competenza legislativa esclusiva appartiene allo Stato.
Nell’ambito delle richieste di autonomia differenziata, vi sono state diverse modalità di esercizio della richiesta e, soprattutto, distinguo importanti in relazione ai principi che le hanno determinate. In tal senso l’Emilia Romagna ha posto alla base del processo di richiesta di maggiore autonomia alcuni principi cardine della Costituzione. L’Emilia Romagna ha scelto di coinvolgere tutti i soggetti istituzionali e le rappresentanze politiche e sociali in un confronto democratico ed ha richiesto maggiore autonomia non in tutte le materie per le quali la norma lo consente, perché ciò si potrebbe configurare più come la volontà di stravolgere l’attuale ordinamento costituzionale che come l’esigenza di rispondere a specifici bisogni per il migliore governo del proprio territorio. Anche la Regione Toscana ha attivato le procedure per la richiesta di maggiore autonomia in alcune materie (dieci) e anche in questo caso si è avvertita l’esigenza di specificare l’importanza di rispettare i principi solidaristici previsti dalla Costituzione, utilizzando l’opportunità dell’autonomia differenziata solo per un migliore governo del territorio piuttosto che con finalità di “superamento” dell’unità nazionale.
A differenza della Toscana e dell’Emilia-Romagna le regioni, a guida leghista, Lombardia e Veneto, hanno seguito procedure differenti. Hanno deciso di indire un referendum popolare sull’autonomia della Regione caricandolo di una valenza fortemente politica, con l’obiettivo di raggiungere risultati ulteriori rispetto all’autonomia differenziata.
Il modo in cui le richieste di maggiore autonomia saranno gestite segnerà uno snodo cruciale per le sorti democratiche dell’Italia. Infatti, la riforma del Titolo V, nonostante abbia cancellato il richiamo al Mezzogiorno e pur avendo previsto, all’art 117, l’onere per lo Stato della “determinazione dei Livelli Essenziali delle Prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”, prevede anche una serie di principi volti a garantire l’unità del paese, come la perequazione e la solidarietà territoriale e il finanziamento integrale delle funzioni pubbliche attribuite ai Comuni, alle Province, alle Città Metropolitane e alle
Regioni (art.119). Tuttavia, il quadro normativo appena ricordato non è stato mai applicato.
L’idea di autonomia regionale “differenziata” che le Regioni Lombardia e Veneto stanno portando avanti, rischia di compromettere in modo irreparabile il principio di uguaglianza e di universalità dei diritti soprattutto in ambiti particolarmente delicati quali sono quello sanitario e dell’istruzione. Queste istanze puntano su meccanismi idoneia garantire che la maggior parte della ricchezza prodotta nel territorio di riferimento possa rimanere in quello stesso territorio ed essere impiegata per migliorare i servizi pubblici rivolti esclusivamente ai residenti. Tutto questo mediante la privatizzazione del sistema decisionale e cioè attraverso l’istituzione di una Commissione paritetica Stato – Regione, che, nell’ottica del progressivo superamento di alcuni criteri, come quello della spesa storica per la
determinazione del finanziamento alle regioni su determinate materie, dovrebbe introdurre nuovi principi tenendo conto anche del gettito tributario maturato nella regione.
A nostro avviso prevedere un modello di federalismo regionale che non tenga conto delle enormi differenze oggi esistenti nelle diverse aree del Paese e soprattutto del divario in termini di ricchezza, infrastrutture e servizi che costringe prevalentemente i cittadini del Sud ad una qualità della vita nettamente inferiore rispetto alle aree più sviluppate del centro e del nord Italia, significherebbe certificare il dualismo (o la soppressione) dei diritti sociali e civili tanto faticosamente conquistati.
L’assetto istituzionale statuale, malgrado gli indubbi miglioramenti dovuti alla riforma del titolo V della Costituzione, è comunque molto lontano dall’aver disegnato un potere decentrato in cui le comunità locali esercitano sul loro territorio una piena sovranità. La sovrastruttura di un potere centrale unico e burocratico che
tutto controlla e decide non è infatti negata. Le regioni, le province, i comuni e le città metropolitane nella loro struttura sono infatti disegnati come mini stati con lo stesso centralismo e lo stesso eccesso burocratico. Le difficoltà riscontrate dal modello regionalistico centralista sono in gran parte da addebitare a questo centralismo regionale che genera un effetto di ridondanza burocratica che deresponsabilizza tutti i livelli decisionali. In conclusione non si sa chi decide cosa decide e chi deve eseguire che cosa. Diventano così pane quotidiano i conflitti
di competenza a cui la Corte Costituzionale è chiamata a dare una soluzione. L’ipotesi di creare macroregioni non fa che ingigantire questi problemi ed aprire la strada ad una divaricazione dei destini delle varie aree del paese minando alla base la stessa unità nazionale. Un sano federalismo che coniughi l’autogoverno locale e la solidarietà fra le diverse aree del paese è di là da venire.
Consideriamo profondamente contraria ad ogni principio di solidarietà, di equità, di giustizia sociale, infatti, qualsiasi disposizione normativa che consenta alle regioni più ricche di migliorare i propri servizi limitandone l’accesso esclusivamente ai cittadini residenti in quel territorio.
E’ fortemente sbagliato, a nostro avviso, attivare forme di federalismo regionale utilizzando il metodo dell’accordo bilaterale con lo Stato, in quanto tale procedura costituirebbe un grave precedente nel sistema istituzionale di attribuzione e gestione delle risorse pubbliche, concretizzando un modello organizzativo fortemente sbilanciato rispetto al riconoscimento universale di fondamentali diritti sociali e civili.
Alcuni punti, più di altri, sono sufficienti a far comprendere la portata dei cambiamenti introdotti rispetto ai principi costituzionali ed all’attuale ordinamento statale. Il più emblematico è forse quello che riguarda l’istruzione, con la previsione che coloro che operano in questo settore (e probabilmente in tutti i settori che saranno oggetto della “maggiore autonomia”) saranno di fatto alle dipendenze dirette della Regione, che potrà definire compensi differenti rispetto a quelli nazionali e disciplinare aspetti fondamentali, come quelli legati alla mobilità. Ancor più significativa la possibilità di determinare il contenuto dei programmi scolastici e gli investimenti che saranno fatti su base “autonoma”, potendo contare sul gettito tributario regionale. Praticamente la fine del sistema scolastico nazionale. Ogni Regione potrebbe gestire l’istruzione a modo suo. Inquadramento contrattuale, personale, programmi, qualità dei servizi, infrastrutture, tutto differenziato. Quasi uno stato nello Stato.
Sarà importante analizzare in modo particolare l’aspetto delle risorse finanziarie perché un primo profondo mutamento dell’architrave costituzionale potrebbe passare proprio dalle modalità di trasferimento delle risorse finanziarie indispensabili per amministrare le materie di cui si chiede una gestione autonoma. Riteniamo condivisibile l’idea di superare criteri poco efficienti nell’allocazione delle risorse per gestire determinati servizi a livello regionale, soprattutto in ambito sanitario, ma bisognerebbe farlo in un’ottica complessiva e non parziale, con
una revisione valida su tutto il territorio nazionale, ancorando il trasferimento di risorse a fabbisogni territoriali tangibili e imparziali.
In sostanza l’autonomia differenziata proposta dal Veneto e dalla Lombardia rappresenta un pericoloso precedente che determinerà l’acuirsi delle differenze tra le aree del Paese più sviluppate e meno sviluppate, favorirà lo spopolamento del Sud, soprattutto in relazione alla componente giovanile, provocherà l’aumento del fenomeno della desertificazione economica e sociale delle aree interne. Tutti vorranno usufruire di servizi migliori, di cure migliori, di opportunità di lavoro e di una qualità di vita migliore: si assisterà ad un maggiore tasso di emigrazione
interna e al dualismo generazionale per cui soprattutto i giovani, formati o in formazione, studenti e lavoratori, si trasferiranno nelle regioni del nord lasciandosi alle spalle povertà, diseguaglianze, carenze strutturali in servizi essenziali come quelli relativi a sanità, istruzione, mobilità, cultura.
Perseguire, inoltre, come richiesto dalla Lega, un disegno di eccessiva differenziazione, fino al punto di prefigurare l’equiparazione tra regioni ordinarie e speciali è sbagliato oltreché incostituzionale.
Ancora più preoccupante risulta essere la marginalizzazione se non addirittura l’esproprio del Parlamento. Il Parlamento non solo deve essere coinvolto, ma deve avere un ruolo centrale nella definizione delle richieste di autonomia differenziata.
Appare necessario, dunque, aprire una riflessione proprio sul tema delle autonomie e più in generale sull’assetto istituzionale del paese, con la consapevolezza che il drammatico ridimensionamento del ruolo del Parlamento, il leaderismo esasperato, i processi decisionali scarsamente partecipati prefigurano il rischio di profonde modifiche del nostro assetto istituzionale, spingendo verso quel presidenzialismo da sempre caro alle forze politiche conservatrici e di destra.
Per questo reputiamo necessario aprire il processo decisionale a tutte le Regioni, chiedendo l’immediata determinazione dei Livelli Essenziali delle Prestazioni che riguardano i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale.
Per evitare che gli egoismi territoriali prendano il sopravvento riteniamo indispensabile mobilitarsi insieme alle organizzazioni del terzo settore, ai sindacati e all’opinione pubblica, riaffermando il ruolo centrale dell’unità del Paese, ribadendo l’esigenza di attuare forme sempre più inclusive di autonomia e di autogoverno territoriale, riportando in testa alle priorità il superamento dello sviluppo duale del Paese e assumendo come punto centrale il tema del buon governo e di un nuovo spirito pubblico.

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